美國屬于案例法國家。1986年美國聯邦巡回上訴法院(CAFC)對喬治城鋼鐵案的判決，對下級法院和美國商務部具有拘束力，其亦為美商務部對“非市場經濟國家(NME)”不適用其反補貼法(CVD)的長期法律準則，是美國商務部的基本政策。然而，此后相當長的一個時期內，從美國產業到國會一直鼓噪、推動在不改變中國非市場經濟地位的情況下，對中國產品適用反補貼法，對中國產品征收反補貼稅。

　　改弦“有”轍

　　近年來，美國產業界頻頻發聲，宣稱其受到了來自中國補貼產品的不公平競爭，美中經濟與安全審查委員會也要求對中國產品適用美國反補貼法，更有國會議員于2004年和2005年連續提案要求國會授權對中國適用反補貼法。

　　迫于多方壓力，美國商務部決定改弦易轍，擯棄其長期基于喬治城鋼鐵案判決不對NME適用美國反補貼法的政策。2006年8月30日，美商務部進口管理署政策處部分官員給當時主管部長助理戴維·斯普納提交一份《喬治城鋼鐵案備忘錄(一)》，稱中國經濟已不再像原蘇聯時期的中央控制經濟，美國商務部可以調查中國政府向企業提供的補貼，同時依然視中國為“非市場經濟國家”。這是美國商務部決定對中國產品適用美國反補貼法的明確信號。在2006年11月的中期選舉中，民主黨掌控了國會，這更加劇了對中國輸美產品適用補貼法的壓力。

　　于今觀之，美國商務部早在2006年即已做好對中國產品進行反補貼調查的各項準備。

　　銅版紙案

　　2006年10月31日，美國NewPage公司對來自中國、印尼和韓國的銅版紙提起反補貼調查，指摘中國政府對銅版紙的生產商、出口商提供了政策性貸款、稅收與關稅優惠或減免、所得稅返還以及債轉股投入等補貼措施。對于美國CVD適用于中國的出口產品問題，申訴人認為，喬治城鋼鐵案的判決只是CAFC尊重商務部不對非市場經濟國家進口產品進行CVD調查的裁決，但成文法和CAFC判決并未禁止商務部對NME補貼產品進行CVD調查。另外，申訴人認為，目前中國的經濟狀況已完全不同于當年捷克斯洛伐克與波蘭的情況。中國已經加入了世貿組織(WTO)，WTO并無豁免NME產品不受反補貼協定制約的規定。

　　2006年11月27日，美國商務部一反此前的一貫立場，在無法律規定、無司法判決可依的情況下，認為申訴人的申請已經滿足了美國法律的要求，運用其自由裁量權，對中國輸美銅版紙發起了反補貼調查。這是自1991年以來，美國商務部正式發起的第一起針對非市場經濟國家的反補貼調查案。美國國際貿易委員會(ITC)于2006年12月29日作出美銅版紙產業存在產業損害的初步裁定，商務部于2007年4月9日裁定中國輸美銅版紙存在政府補貼，補貼率分別為10.9%～20.35%。

　　2007年3月29日，前述美商務部官員又給戴維·斯普納寫了份題為《對來自中國的銅版紙反補貼稅調查——喬治城鋼鐵案判決的分析要素是否適用于今天的中國經濟》的備忘錄〔又稱喬治城鋼鐵案備忘錄(二)〕。

　　政策轉向

　　喬治城鋼鐵案備忘錄(二)提出，當今中國經濟模式與上個世紀80年代的蘇聯經濟模式有著顯著不同，美商務部基于喬治城鋼鐵案判決所持政策已不適當，可以對某些NME適用反補貼法。備忘錄稱：“本備忘錄的中心是喬治城鋼鐵案判決的分析要素——基于1980年代傳統的、蘇維埃模式形成之判決，是否適用于今天中國的非市場經濟。如下面所具體討論的，鑒于喬治城鋼鐵案時所涉經濟與本案調查期間中國經濟存在的重大差別，我們認為商務部基于喬治城鋼鐵案的政策對目前的調查已不適當，該案判決并不禁止對中國進口產品適用反補貼法。”

　　備忘錄強調，美商務部在反傾銷稅調查與行政復審上一直仍視中國為非市場經濟國家，認定“雖然中國實行了巨大、持續的經濟改革，但中國政府對國家經濟仍維持重要角色。中國政府對市場機制功能的限制，就足以根據美國反傾銷法，將中國從市場經濟國家中排除�！�

　　然后，備忘錄對上世紀80年代蘇聯的經濟模式與目前中國的經濟狀況作了對比，列出二者的不同，其中講到，“這些NMEs(指上世紀80年代蘇聯東歐模式的NMEs)與今天中國的非市場經濟情形具有巨大不同。中國經濟雖然還充滿中國政府的廣泛扭曲，但比蘇維埃模式的經濟顯得更加靈活�！痹谔峒爸袊�經濟改革進展時，指明中國產品價格90%由市場決定;允許雇主與雇員之間談判確定工資水平;國內企業、外資企業及個人可自由取得、持有、出售外匯，外資公司可自由匯出本金與利潤;私企已掌控大多產業部門，國企不再居于領導地位;中國已打破對外貿的壟斷，今天的私人企業對其商業擁有巨大的自主權，國有企業是獨立的經濟實體，享有法律上的權利，承擔法律上的義務，包括自主決定進出口的數量與價格，中國允許外商投資企業擁有外貿權;在1997年就取消了強制性的信貸計劃，由指導性的信貸分配所取代。備忘錄也談到了中國距完全市場經濟地位的差距。

　　綜上可見，備忘錄試圖說明彼時中國的非市場經濟狀況已與上個世紀80年代前蘇聯、東歐的狀況大不相同，美國商務部查明中國政府對企業的補貼已不存在障礙，可以對中國適用反補貼法。而與此同時，根據美國的反傾銷法，中國依然被視為非市場經濟國家。備忘錄傳遞出這樣一個信號，即美國已經做好準備，準備對中國輸美產品用反傾銷法和反補貼法來兩面夾擊。

　　備忘錄的結語相當明確，“鑒于這些發展，我們認為查明中國政府對中國生產者是否贈與了利益(即識別并量化補貼)，確定該利益是否是屬于專項性的是可能的。由于我們有能力執行CVD的必要標準，商務部基于喬治城鋼鐵案的政策，并不阻止我們得出對中國政府為其生產者提供的贈與征收反補貼稅的結論”。

　　總之，備忘錄稱喬治城鋼鐵案的判決是基于上個世紀80年代傳統的蘇聯經濟模式而形成的，與目前對中國產品的反補貼調查是不相干的，并不阻止商務部的反補貼調查。

　　2007年4月9日，美商務部作出初裁，決定對中國輸美銅版紙征收臨時反補貼稅，決定征收23.19%~99.65%不同的反傾銷稅。

　　訴至CIT

　　美商務部對銅版紙反補貼調查初裁后，中國方面迅速將此案訴諸美國國際貿易法院(CIT)，要求該法院下令立即禁止美商務部對中國銅版紙進行反補貼調查。中方認為CAFC喬治城鋼鐵案的判決禁止美國商務部對華產品進行反補貼調查。除非美國國會通過法律明確授權允許美商務部對非市場經濟國家適用反補貼法，否則商務部無權進行調查。

　　美國商務部則抗辯稱，在商務部作出銅版紙終裁之前，CIT不應審理中國的請求，因為時間尚不成熟;另外，認為對非市場經濟國家進行反補貼調查，美商務部并不存在法律上的禁止。

　　CIT一直認為美商務部應該對NME進行反補貼調查，自然不愿下禁令，認為商務部作出終裁后起訴方再要求司法審查可能時機更充分。CIT還提到，“商務部是否被禁止對非市場經濟國家適用反補貼法，目前尚不明確。美國反補貼法并沒有排除適用于(NME)的任何文字”。中方在CIT法院的訴求未能實現。

　　該案最終因負責產業損害調查的ITC對產業損害作出了否定裁決而未對中國銅版紙征收反補貼稅。

　　雙反洶洶

　　銅版紙案以及美商務部的備忘錄為美國對中國產品進行反補貼調查打開了綠燈，此后美方對中國產品的反補貼調查可謂風起云涌。截止2013年1月底，美國商務部針對中國出口產品進行的“雙反調查(即反傾銷、反補貼調查)”高達34起，除3起還處在調查階段，5起因美國產業運轉良好、不存在產業損害未被征收反補貼稅外，26起產品被同時采取了“雙反措施”，即同一產品同時被征收反傾銷稅和反補貼稅。

　　令人不可思議的是，美國對中國出口產品適用反補貼法后，卻仍視中國為非市場經濟國家。在反傾銷時仍用“替代國價格”作為中國出口產品的“正常值”來計算中國輸美產品的傾銷幅度。依據美國反傾銷法的規定，所謂“正常值”就是“外國公平市場價值”，是市場機制運行的結果，不帶任何政府補貼，不存在任何人為因素減少該價值。因此，該價值起碼在美國人眼里是“最公正”、“最可靠的”，何況該價值還是美國商務部自行選擇或認定的。美國商務部用“替代國”的正常價值與中國產品的出口價格相比，得出傾銷幅度并以此征稅，就應能夠抵消中國出口產品可能存在的全部傾銷和/或出口補貼�，F在，美國除反傾銷照常依據舊規外，又在同一被反傾銷的產品上進行反補貼調查，同時對中國輸美產品征收反傾銷稅和反補貼稅。這不能不令人懷疑美國商務部對華反傾銷、反補貼的正當性，其是否可以不顧其國內法律的規定與法院的判決，自創新的政策與做法?是否有意在擴大對中國輸美產品的歧視?

　　政府對企業的補貼之所以要受到懲罰，是因為它扭曲了市場經濟體制下的產品價格，屬不公平競爭。在美國商務部眼里中國是NME，NME不存在市場，因此，就不存在扭曲問題，這是它長期對中國不適用美國反補貼法的理論依據。2006年以前，美國的政策、法律、司法判決以及商務部的操作都一直遵循這一原則與理念，現在美國商務部的政策與做法卻來了個大逆轉，既放棄了其長期遵循的法律制度，也放棄了其一直堅持的市場經濟理念。

　　在反傾銷法律和操作上，美國依然維持其固有的對中國出口產品的歧視政策，同時又揮起反補貼大棒，兩面夾擊中國輸美產品，在有意制造和擴大中美之間的貿易摩擦。尤其是，美國在對中國適用反補貼法時，存在著無法逾越的“雙重救濟”問題，這些均需要我們的密切關注與研究，不能等閑視之。（張玉卿）