景華紙業網獨家報道
中國造紙業與林業發展論壇系列報道之三

國家林業局速生豐產用材林基地建設工程辦公室　工程師萬杰

一．         速生豐產用材林建設的內涵及歷史概況

速生豐產用材林是指在高生產力的立地條件下，通過良種優苗和集約化經營措施，定向為制漿、造紙、人造板等林產工業和建筑、家具、裝修等行業提供原料或大徑級用材的林分。速生豐產用材林與一般的人工林相比，在經營目標、資源投入和經營方式上有根本不同，它具有單位面積投入高、木材培育周期短、單位面積產量高、比較效益顯著的特點�？紤]各地自然條件差異較大，速生豐產用材林原則上每公頃年蓄積生長量應達到15立方米以上。

 我國速生豐產用材林建設起步較早。早在上世紀五十年代，我國就開始了速豐林建設的嘗試。但由于歷史的原因和認識的局限，速豐林發展一直處于試點和探索階段，沒有形成經濟規模。1986年原林業部頒布了《關于速生豐產用材林基地建設若干問題的暫行規定》等一系列文件，打破了長期束縛速生豐產用材林發展的政策障礙，有力地促進了全國速生豐產用材林的發展，全國速生豐產用材林建設從此邁入了快速發展的新階段。截至1999年，我國速生豐產用材林基地建設累計保存面積964萬公頃，主要分布在浙江、安徽、福建、江西、湖北、廣東、廣西、四川、貴州、湖南、河北、內蒙、山東、黑龍江、遼寧、河南等省區。這當中，我國從1990年開始先后利用世界銀行貸款高標準、高質量地營造了270萬公頃速生豐產用材林，實現了我國速生豐產用材林建設與國際的接軌。通過十幾年的建設，我國在發展速生豐產用材林方面已積累了豐富的建設經驗，形成了一整套有效的管理模式和運行機制，速生豐產用材林經營技術和管理水平有了較大的提高，這些都為我國開展大規模的速生豐產用材林建設創造了有利條件。

二．         建設速生豐產用材林基地的必要性和緊迫性

 (一).我國森林資源匱乏,木材供給能力低

 據全國第五次森林資源清查，我國林業用地26329.5萬公頃，森林面積15894.1萬公頃，森林覆蓋率16.55%，活立木總蓄積量124.9億立方米，森林蓄積量112.7億立方米（針闊比為56：44）。森林資源問題突出：一是總量不足，人均資源占有率低。我國森林覆蓋率16.55%,遠低于世界平均22%的水平,位列世界第120位;森林面積僅占世界的4.6%，人均森林面積0.128公頃,只有世界平均水平的五分之一，森林蓄積量僅占世界的2.9%，人均蓄積9.048立方米,為世界平均水平的1/8，遠不能滿足占世界22%的人口生產和生活需要。二是林分質量低,并有逐步下降的趨勢。我國林分平均每公頃蓄積量只有70.38M³，只及世界平均水平的70%;人工林每公頃平均蓄積僅為34.76M³，大大低于世界平均水平。三是資源分布不均。我國森林資源主要集中分布在東北和西南國有林區以及南方集體林區，其中黑龍江、吉林、內蒙古和四川、云南五省區的森林面積和蓄積分別占全國的41.3%和52.4%。在可利用資源中，大部分分布于邊遠山區和交通不便地區，采伐利用難度較大。相當部分森林生長于大江大河上游，具有重要的生態保護價值，不宜采伐。四是林齡結構趨于低齡化，可采資源萎縮。在最近的兩次森林資源清查間隔期內,全國用材林成過熟林面積和蓄積分別由13.8%和34%下降12.8%和31.1%,而中幼林的面積和蓄積則分別上升到71%和41%，全國近60%的木材采自中、幼齡林。五是開發利用過度，后備資源危機加重。雖然全國木材產量（計劃內）逐年遞減，“九五”期間全國木材年均產量5900多萬立方米，較“八五”期間減少1000萬立方米左右，但我國用材合理采伐量據測算僅為4000-6000萬立方米，實際年均超采3000多立方米,仍不能滿足供應。由于集中過伐，成過熟林和優質用材林資源明顯下降，一些珍貴樹種資源瀕于枯竭。

 （二）.天然林保護工程啟動,木材供應更趨緊張。

 為加強我國生態環境建設，促進經濟與環境協調發展，黨中央、國務院從1998年起啟動了天然林保護工程，決定對位于大江大河源頭具有重要生態保護價值的天然林實施禁伐。長期以來，我國木材生產主要以利用天然林為主，天然林的蓄積量和采伐量一度分別占全國森林蓄積量和采伐量的90%和80%，天然林成為左右木材市場的中堅力量，其產量的高低直接影響市場的木材供應。實施天然林保護工程后，全國有17個木材出產重點省區納入了工程實施范圍，2000年調減木材產量共計1560多萬立方米。隨著工程覆蓋面范圍的擴大和各項保護措施的落實，天然林的木材產量還會進一步減少，木材供應形勢將更加緊張。 

（三）木材消費剛性增長，供需矛盾日益尖銳

 木材作為一種可再生資源，與鋼材、水泥等其它建材不同，其產量受到樹種生物學特性和自然條件的制約，難以通過增加原料和資金投入達到大幅度增產的目標。從這個意義講，世界木材產量的增加是有限的，木材的可供量變化不會太大。據FAO最新統計，近10年全球工業材年進出口量一直維持在1-1.2億立方米，造紙木漿年貿易量在4000萬噸左右。近年來，隨著世界范圍內環保意識的增強和可持續發展戰略的實施，限制和禁止木材特別是原木出口的國家日益增多，木材供應進一步趨緊。從消費方面看，進入90年代后，我國木材消費快速增長，進口量逐年增加。據行業統計，我國林產品（含紙類、木制品）進口依存度近40%；2000年進口原木1700多萬立方米，是1996年進口量的五倍多，進口木漿375萬噸，為1990年進口量的11倍。目前全國商品材消耗總量為14000萬立方米左右，其中進口林產品木材折合量5000萬立方米，占全國木材消耗量的36%，耗用外匯超過60億美元。木材已成為繼鋼材、水泥和化肥之后的第四用匯大戶�？梢灶A見，隨著經濟發展和人們生活水平提高，以及林業加工產業、產品結構的優化調整，木材需求還將繼續增長，供應缺口還會進一步擴大。據行業分析預測和規劃資料，2005年國內木材總需求3.3—3.4億立方米，其中建筑用材2.3—2.4億立方米，供應量為1.69億立方米，缺口0.6—0.7億立方米；2015年國內木材總需求4.3—4.4億立方米，其中建筑用材3.3—3.4億立方米，供應量為1.95億立方米，缺口1.4—1.5億立方米。

 （四）發展速豐林是解決國內木材供需矛盾的根本途徑

 目前，世界許多國家已把定向培育、集約經營人工用材林作為解決木材供需矛盾的根本途徑和保護天然森林資源、維護生態平衡的戰略舉措，并取得顯著成效。人工用材林種植在一些國家已成為主導產業，在國民經濟發展中占有舉足輕重的地位。如新西蘭1997年全國需用木材1690萬立方米，其中1680萬立方米來自人工林。而我國人工用材林面積2415萬公頃，居世界第一，但單產和質量較國外差距巨大。目前進入采伐利用期的人工林，因材種和質量問題，相當部分不能滿足加工工藝和市場需要，造成資源巨大浪費和產品結構性、質量性短缺。

 我國是世界上木材生產、消費和進口大國，木材作為一種與工農業生產及人民生活息息相關的產品，在國民經濟建設中起著十分重要作用。短期內，依靠從國際市場進口木材及其制品，不失為解決國內木材緊缺的有效辦法。但從長遠看，國際木材市場供應將持續緊張，過度依賴進口彌補國內缺口，不僅市場有限，耗匯巨大，而且難于長久。在木材供應問題上必須立足努力提高國內的木材自給率。國內外實踐證明，建設優質速生豐產用材林基地是提高木材有效供給能力的根本途徑。我國木材生產潛力巨大，木材問題的最終解決還必須靠我們自己。在全國重點地區大力發展速生豐產用材林基地，戰略意義重大，勢在必行。 

三．         速生豐產用材林基地建設的規劃構想和工程特點

 （一）. 速生豐產用材林基地建設的規劃構想

 速生豐產用材林基地建設是解決我國木材和林產品供應問題的林業產業工程。通過工程的實施要滿足國民經濟與社會發展對木材和林產品的需求，減輕對森林資源保護的壓力，促進其它林業生態工程特別是天然林保護工程的順利實施。在工程建設上，要充分引入市場機制,大力發揮政府引導作用，多渠道、多層次、多形式籌集工程建設資金，積極鼓勵各類造林主體投資建設速生豐產用材林。要根據定向培育、定向利用，實行企業化經營，促進原料基地和后續利用企業一體化發展，追求最大經濟效益的建設思路，統一規劃，合理布局，規模發展，力爭在10-15年的時間內，從根本上扭轉我國木材及其林產品供需矛盾緊張的局面，整體實現木材及其林產品的供需基本平衡。為此，我國將選擇在400mm等雨量線以東，自然條件優越，立地條件好，地勢較平緩，不易造成水土流失和對生態環境構成影響的熱帶與南亞熱帶的粵桂瓊閩地區、北亞熱帶的長江中下游地區、溫帶的黃河中下游地區（含淮河、海河流域）和寒溫帶的東北內蒙古地區開展速生豐產用材林基地建設。工程具體建設范圍涉及河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、湖北、廣東、廣西、海南、云南等18個�。▍^）886個縣（市、區）、114個林業局（場）。工程建設規模1333萬公頃，其中漿紙原料林基地建設規模586萬公頃，人造板原料林基地497公頃，大徑級用材林基地250萬公頃。工程建設期初步定為15年，累計需要投資約為718億元。工程全部建成后，每年可新增林分蓄積量近2億立方米，提供木材13337萬立方米，其中漿紙材6930萬立米，可支撐1386萬噸木漿生產能力，人造板材4828萬立米，可支撐2150萬立方米人造板生產能力。屆時工程實施新增的木材產量將能提供國內生產用材需求量的40%，加上現有森林資源的采伐利用，將可以基本滿足國民經濟對木材的需求，國內木材總體供求關系將趨于平衡。我國木材長期信賴進口的局面將會徹底得以改變。

 (二). 速生豐產用材林基地建設工程的特點

 速生豐產用材林基地建設工程作為新時期六大林業重點工程中唯一的產業工程,與其它五項林業生態工程一起,構成了我國林業新世紀實現跨躍式發展的生產力布局。但與其它五項林業工程相比，速生豐產用材林基地建設工程也具有自身的一些特點：

 1.目標不同。林業生態工程是指主要發揮森林生態效益和國土保安功能，改善和保護生態環境為目標的林業工程，它經濟投入大，產出低，受益對象不確定，但又是社會經濟發展所必須，因而屬于社會公益事業的范疇；而速生豐產用材林基地建設工程主要是發揮森林的經濟效益，以最大限度獲取木材及其林產品為目標的林業工程。速生豐產用材林雖然投入較大，周期較長，但收益較穩定。只要經營管理措施得當，投資者完全可以實現盈利，因而該工程屬于林業產業的范疇。

    2.機制不同。生態工程建設屬國家職能，投資主要以國家投入為主，并適當吸引社會資金參與生態工程建設。而速生豐產用材林工程是以市場需求為導向，通過市場配置資源，以市場融資為主，政府適當扶持。工程建設將充分尊重市場經濟規律，政府對工程建設只進行宏觀指導，著力為工程建設創造公平競爭的環境和條件。具體包括：制定發展規劃，搞好生產力布局，做好宏觀調控；擬訂促進速生豐產用材林建設的相關經濟政策和資源管理政策；建立健全林產品市場、林地和活立木市場以及其它生產要素市場，完善市場規則，規范市場秩序，改進信息服務等。

   3.建設重點不同。林業生態工程建設重點主要集中在生態價值較高（如大江大河的源頭）或是生態環境脆弱亟待保護的地區（如三北地區）。受我國特殊的地理環境和歷史條件的影響，這些工程大部分分布在我國的西北部地區。而速生豐產用材林工程由于自身特性決定，工程全部集中我國自然條件優越和經濟發展水平較高的東南部和中部地區。這些地區不僅經營管理速生豐產用材林的歷史較長，而且集中了我國一大批大型骨干林產加工和造紙企業。速生豐產用材林工程集中在上述地區，不僅有利于縮短木材生長周期，實現速生豐產的目標，而且有利于木材培育與木材加工的一體化，保證木材加工和造紙企業的用材需求。

四．         速生豐產用材林基地建設策略

   速生豐產用材林基地建設工程在我國新時期林業建設中處于十分重要而獨特的地位。它對于提高我國木材生產供應能力，提升造紙和人造成板工業規模、加快產業更新換代步伐，壯大林業產業實力，促進林業生態體系和產業體系協調發展具有重大現實和深遠歷史意義。

 （一）            堅持資源培育與利用相結合，實施基地與關聯企業一體化發展策略。

在我國現行體制下，速生豐產用材林培育與木材加工分屬林業和輕工部門管理。由于多頭管理，木材流通過程被人為割裂，木材的生產和利用難以統一。林業部門只考慮造林任務是否完成，至于所造林分是否滿足加工需要，符合市場需求則在所不問，造林具有一定的盲目性；另一方面，由于相互獨立，木材利用企業的需求信息很難傳遞到營林企業。有時即使傳遞到營林部門，受林業長周期的影響，營林部門想變更經營方案也為時已晚。木材生產和利用的脫節，直接導致了我國木材利用效率的降低，使得我國原本十分緊張的木材供需形勢更加嚴峻。要改變木材培育與利用脫節的現實，就必須把木材生產和流通統一起來,實行速生豐產用材林定向培育、定向利用和定向供應，做到以需定產，以求定量。要依托一家或數家大型龍頭木材加工企業，嚴格按企業的用材需求定向培育速生豐產用材林，即以木材相關企業的生產規模確定基地建設規模，以其產品方案確定樹種及培育周期，真真正正地把速生豐產用材林基地變為木材加工企業的第一車間。要鼓勵大型木材加工利用企業以獨資、合資、參股、聯營等方式投資速生豐產用材林基地建設，參與制定速生豐產用材林的經營方案，走貿工林一體化、產供銷一條龍的產業化發展道路，在基地建設與關聯企業間構建銜接緊密、產銷順暢、運轉協調、管理高效的經濟利益共同體。世界速豐林發達國家的成功經驗證明，速生豐產用材林基地與木材加工利用企業的一體化經營，符合現代經濟運行規律的內在要求，代表了速生豐產用材林建設的方向。它較好地解決了速生豐產用材林產品的銷路問題，提高了速生豐產用材林基地項目抗御市場風險的能力，同時又為關聯企業提供了數量充足、品質優良、持續均衡、價格低廉的工業原料，保障了企業的原料供應，減少了關聯企業原料的采購成本，于基地于企業都有利，實現了基地與關聯企業的雙贏。在速生豐產用材林基地中，要認真借鑒先進國家發展速生豐產用材林的成功經驗，把資源的定向培育和基地與關聯企業的一體化作為審核基地建設項目上馬的先決條件。對于那些培育目標不明確、銷路不確定的基地建設項目，堅決不予納入工程總體規劃，不予發放國家補助，以達到扶優扶強，淘汰落后的目的，避免造成新一輪重復投資和資源浪費。

 （二）           堅持基地建設多元經濟發展策略，廣泛吸引社會資金參與速豐林建設。

   速生豐產用材林基地建設工程作為唯一一項林業產業工程，實行以市場為導向，按市場規律配置生產要素。在融資方式上，實行市場融資為主，政府適當扶持的投入機制。這是工程區別其它五項林業重點生態工程的一個顯著特征。速生豐產用材林基地建設工程的特殊性，決定了基地建設必須堅持國家、集體和個人一齊上，堅持多種所有制形式并存，多渠道、多層次、多形式籌集工程建設資金。根據規劃，工程建設資金由國家補助、銀行貼息貸款以及社會資金三部分構成，其中國家補助金已經明確，銀行貼息貸款也部分落實。設立國家補助金，主要是為扶持林業產業的發展，補償工程的生態效益。國家撥出專款定向用于速生豐產用材林工程建設補助，在我國林業產業建設史上并不多見。此外，為減輕工程建設利息負擔，鼓勵速豐林發展，國家將速豐林建設納入政策性貸款范疇，給予一定比例和時限的貼息優惠。1999年以來，僅國家開發銀行和中國農業銀行發放速豐林貸款就已超過30億元，國家對速豐林建設的資金支持力度前所未有。但也要看到，國家資金只起示范扶持作用，數量有限，工程建設要持續和全面鋪開，必須積極尋求社會資金的投入，擺脫對國家資金的過度依賴。從現有條件看，吸引社會資金投資林業，不僅可行，而且前景相當廣闊。

    首先經過20多年的改革開放，我國城鄉居民收入大幅度提高。

    截至2002年12月，國內城鄉居民儲蓄余額已達8．57萬億元。在擴大內需的積極財政政策帶動、特別是連續降息因素的刺激下，一部分滯留在銀行的民間資本急于尋求新的投資渠道。與此同時，由于證券市場持續低迷，一些股市游資特別是投資公司開始從證券市場轉移資金，轉而尋求新項目進行長線實業投資。只要投資項目收益豐厚穩定，市場風險可以承受，民間儲蓄和游資等金融資本完全可以轉化為產業資本。從投資項目本身看，經過二十多年的發展，我國絕大多數行業競爭十分激烈，市場容量接近飽和，具備投資價值和潛力的項目非常有限。而林業作為計劃經濟色彩最濃厚的領域，社會開放程度一直很低，特別是速豐林領域，國有資本長期處于壟斷地位，社會資金一直難以有所作為，市場容量相對廣闊。作為國家重點扶持產業，速豐林具有國內市場需求旺盛，產業成長性好、投資回報率高的特點，是目前國內為數不多的急待開發的投資新大陸。任何有眼光的投資人都不會錯失這次發展良機。只要政策對頭，社會資金注入速豐林領域只是時間問題。 

其次，公有制新的實現形式為速豐林建設提供了新的歷史機遇。

速豐林建設長期以來一直以國家投資為主。社會資本參與程度很低。這種單一的股權結構給速豐林建設帶來了十分不利的后果，最直接的體現就是速豐林建設質量和經濟效益的低下。據不完全統計，1989年—1997年全國共建設速豐林416．7萬公頃，速豐林面積實現了快速擴張。但從建設質量看，全國速豐林平均每公頃蓄積只有34．6立方米，每公頃年生長量只有4．16立方米，分別只有世界林業發達國家的15%和20%。造成上述現象，原因很多，如重造林輕管理、科技含量低、投入不足等等。但歸根到底，還是產權過于單一、利益主體不夠明確所致。。在這種單一的公有產權模式中，一方面國家作為抽象的政治實體，股東地位長期虛置，股東權利難以落實，對重大經營決策活動的控制存在先天不足；另一方面，經營者與出資者利益互相分離，對建設項目缺乏自身獨立的經濟欲求，其經營活動業績與自身利益并無直接利害關系，內在約束和自我激勵機制匱乏。上述兩方面原因導致了公有速豐林建設的低質和低效。要改變速豐林建設現狀，根本出路在于改革產權體制和經營機制，通過引入非公有資本，實現資本結構的多元化，并以資本紐帶將各方投資主體緊密地聯系起來，形成利益共享、風險共擔、激勵與約束并存、權利與義務對等的利益共同體。最近閉幕的黨的十六屆三中全會通過的《關于深化社會主義市場經濟體制改革若干重大問題的決定》明確提出，股份制是公有制實現的重要形式，這就為如何在林業產業中更有效實現公有制指明了方向，同時也給社會資本進軍速豐林產業提供了政策機遇。

再次，林業分類經營改革為非公有資本進入速豐林建設領域提供了廣闊空間。

1996年國家實行林業分類經營改革試點工作。按照森林主導功能的不同，將森林劃分為公益林和商品林，分別按各自的特點和規律運營。以生態利用為主要目的公益林作為國家公益事業，以政府投入為主；以經濟利用為主要目的商品林，根據市場經濟規律，由市場配置資源，實行集約化經營，追求最大經濟效益。根據有所為有所不為、有進有退的原則，國家調整了對林業投入方向。一方面出于保障國土生態安全和治理生態環境的考慮，國家大幅增加了對生態林建設的投資，以五大林業生態工程為代表的一批大型生態工程得以拉開建設序幕；另一方面調減了對商品林建設的資金投入力度，讓有限的國家資金從競爭性商品生產領域退出。商品林建設因國家投資減少，加之非公有資本未能及時流入，導致商品林建設資金緊缺，商品林建設進入了徘徊增長階段。據不完全統計，1997年全國速豐林建設國家投資4248萬元，完成造林面積193200公頃，1998年國家投資5273萬元，完成造林面積138050公頃，1999年國家投資5173萬元，完成造林面積106100公頃（摘自《2000年中國林業發展報告》）。國家資金的短缺已影響到商品林的發展，但這并不意味商品林建設可有可無，可輕可重。作為林業產業體系的重要組成部分，商品林建設與生態林建設一起構成林業建設的整體，二者不可偏廢。正如國家林業局局長周生賢先生所言，林業生態體系和林業產業體系是車之兩輪、鳥之兩翼，缺少哪一輪、哪一翼都不完整。國家資本從商品林建設中的逐步退出，應理解為是為非公有資本進入創造了條件，鋪平了道路。非公有資本完全可以借此機會，填補國有資本退出后的空白，并爭取有所作為。

（三）           堅持“少取多予、放開搞活、有序發展”的扶持策略，改善速豐林建設的軟環境。

影響我國速豐林建設發展的因素除上文提到的機制不合理、資金投入量不足等原因外，速豐林稅費及采伐政策不盡合理在一定程度上也制約了速豐林的發展。我國目前木材稅費主要有三類：一是國家稅收，包括農業特產稅、增值稅等；二是林業部門征收的費用。主要有育林基金、維簡費、林區建設保護費；三是地方附加費即各類統籌和提留；三類稅費通常占到木材銷售價的30-50%，稅費負擔總體偏重，妨礙了生產經營者積極性的發揮。此外，木材采伐政策也不盡合理。長期以來，我國對用材林實行采伐限額和生產計劃雙重管理，經營者只能在國家下達的采伐限額和木材生產計劃內進行木材采伐和生產作業。采伐限額有時難以滿足生產經營者的實際需要。稅費與采伐問題，已經成為了制約速豐林發展的巨大瓶頸，業界一直強烈呼吁加以改革，國家林業局對此高度關注，正采取積極有效的措施加以解決。2003年6月，中共中央國務院下發《關于加快林業發展的決定》，對減輕林業稅費負擔提出了明確要求。通知指出，要逐步取消原木農業特產稅，改革育林基金征收管理使用辦法，征收的育林基金要逐步返還林業生產經營者。8月4日，國家林業局與財政部、國家發改委共同發文，對涉及木材生產經營收費項目進行清理整頓，取消了林業保護建設費、護林防火費等十余項行政事業性收費項目，將維簡費并入育林基金，并要降低育林基金征收標準。此外，部分省區已經實現了將育林基金全部或部分返還生產經營業主。采伐方面，國家林業局去年八月調整了人工用材林采伐政策。對2000年后新造人工用材林采伐限額根據其經營方案確定，實行采伐限額和生產計劃單列，有力地保證了速豐林經營業主自主采伐的需要�？傮w看，速豐林稅費和采伐問題雖未根本解決，但有了很大改善。政策層面上政府部門已經為速豐林發展創造了一個相對寬松的外部發展環境�？梢韵嘈�，隨著中共中央國務院《關于加快林業發展的決定》的進一步落實，速豐林發展的政策空間會更加廣闊、更加誘人。